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《中国远程教育(资讯)》2004.2
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校外学习中心“整改风暴”

本刊记者 王铁军/文

  2003年底,八所在京校外学习中心被暂停招生,引起了全国范围内的普遍关注。北京市教委高教处有关负责人对此的解释是:“对八所校外学习中心暂停招生,是根据首都经济发展人才需求、高等教育布局结构、高校办学条件和办学状况等方面的综合考虑。”与此相关的背景是,去年9月21至22日,在北京召开了一次全国高等学校现代远程教育试点工作研讨会,68所现代远程教育试点高校的网院院长、省级教育主管部门领导、44所省级电大校长全部到会参加。会上,教育部高教司副司长葛道凯明确要求,当年10月底以前,所有学校的校外学习中心必须向中心所在地的教育行政部门报批;12月31日以前各地教育行政部门要对所有学校的校外学习中心给出明确意见:允许办还是不能办,对不符合条件的要坚决关停整治。

  不论北京市教委有关负责人是否在有意无意地回避8所在京校外学习中心停招背后的某些含义,我们所知道的是,2003年底全国都在对当地的校外学习中心进行审核。年检年审本属例行公事,但此前葛道凯副司长的一番话,让这次年检带上了“大整顿”的意味,几近“校外学习中心整改风暴”。

  至本文截稿之时,高教司远程教育处有关本次整顿的数据还未统计结束。对风暴的缘起、整改反映出的深层问题以及整改的方向等,本刊和远程教育界一样都非常关注。

  角色错位的“小诸侯”

  “校外学习中心(点)是接受试点高校的委托,根据试点高校要求和工作安排,配合试点高校进行招生宣传、生源组织、学生学习支持、学籍和日常管理,开展现代远程教育支持服务的机构。”这是教育部下发的2003年2号文件《现代远程教育校外学习中心(点)暂行管理办法》对校外学习中心的角色定位。《办法》中对学习中心应当遵守的一系列原则作了详细规定。不过,实际发展中的执行情况却远非如此。

  根据《办法》规定,校外学习中心教学支持服务主要通过以下手段体现:提供独立场所、卫星接收设备、宽带局域网、多媒体网络教室和足够数量的联网计算机,并提供合格的专职管理人员、服务人员和技术人员;至于课程资源,则应由试点院校统一提供。然而实际情况是,短短四五年间数量就已暴增到两千多所的校外学习中心,硬件设施配备水平参差不齐,有相当大一部分根本就无力支持试点院校正常的远程教学。《南方周末》曾载文披露的某网络教育学院(浙江人才专修学院)校外学习中心,真正能够称得上网络教学的,只有每学期末每门课一个晚上的“在线答疑”。而据了解,有不少教学点甚至连这样的水平都没有,平时教学基本靠从附近学校请来老师或研究生进行质量不稳定的面授,而这种面授常常也维持不久,最终学生就被撂在一边直到考试。至于“点下设点”蔓生出来的教学点,情况就更加寒碜。

  这样的校外学习中心,虽然不是明目张胆地“独立办学”,但实际上与试点院校的教学已经基本不发生什么关系。

  与教学的敷衍相对应的是,许多校外学习中心的招生与考试却轰轰烈烈大张旗鼓。有扯虎皮吹嘘自身教学设备与教学手段如何先进者,有承诺免试录取者,有承诺不用上课者,有承诺最终文凭与试点院校全日制在校生一样者,如此等等不一而足。考纪松弛甚至公开作弊的严重情况,相关报道众多,湖南大学远程教育学院广州教学点的例子已然成为反面典型。由于目前网络教育力量主要集中于学历教育,故而这类考试混乱的教学点当然吸引了相当多同样不想认真学习只想拿张文凭的学生,由此营造出校外学习中心红红火火的假象。

  虽然严谨踏实的校外学习中心还是占主流,但是存在上述情况的数量也不少,不仅影响极坏,也给整个校外学习中心群体的面貌抹上了一层黑,并殃及其他正规建办的教学点。无怪乎当2002年教育部紧急出台一系列规范措施时,有些网络学院负责人抱怨这是“一人得病,众人吃药”。

  不少校外学习中心之所以发展得如此畸形,最明显的原因是其在教育与营利之间走钢丝失衡所致。同时也与试点院校网络教育发展过快、摊子铺得太大有关。四五年间突然像雨后蘑菇一样满地生长出来的校外学习中心,其中不合格的都是母体院校丧失了控制力,而任其“疯长”的产物。这些散布四方的“小诸侯”,在“天高皇帝远”的情况下,差不多是可说是飞扬跋扈无所顾忌,在招生、考试这些最能招徕生源赚取利润的环节上,极力僭取自行其是的权力。虽然有文件规定由当地教育行政部门对校外学习中心监督与检查,但是绕过监管私自设点很容易,并且也没有严格执行备案制度,监管者其实也并不很清楚自己辖下教学点的情况,故而大部分时候这种监督与检查成了空悬在上唬人的一块金字招牌。

  不设防的土地

  1998年我国开始进行现代远程教育试点工作时,第一批获准试点的高校只有4所,它们在各省设点及招生时,只需向当地省级教育行政部门备案即可。随着远程教育快速发展,试点院校由4所增加到67所,校外学习中心则迅速成长至上千规模,此时教育部已经难以直接管理,而如此千差万别的试点院校也不适合用同一种管理模式去“套”,于是出现了“分权”的管理方式,即由教育部向省级教育行政部门授权,委托它们审批和检查当地的校外学习中心,同时省级教育行政部门再向地市级分权,委以检查之任,由此形成了高校远程教育的“属地管理”模式。

  这套管理模式总体上符合我国深化行政管理体制改革的精神,但在实际操作中,也暴露出一些缺陷。

  试点高校远程教育学院内部目前一般是按企业化机制运作,即部分试点高校与大企业合作成立远程教育公司,并与各地企业或学校,或其它经教育部批准开展现代远程教育支持服务的社会公共服务体,在当地合建校外学习中心,并按一定比例分配学生学费收入。根据《现代远程教育校外学习中心(点)暂行管理办法》精神,校外学习中心的初期投入——包括独立场所、计算机终端、卫星接收系统等硬件设施——由当地企业或学校承担。教育投资本属于长期投资,不必急于获得回报。但是资本的逐利性决定了不少校外学习中心急于追求规模最大化,力求迅速求得支出与收入之间差距的最小化,以尽快收回成本、获得利润。这是它们热衷于“点外设点”以及招生规模畸形膨胀的内在动因。而试点院校网院本身与其校外学习中心在利益上是“一个战壕里的战友”,母体院校的控制力量在一定程度上的缺席,使得地方教育行政部门的监管力量成了不少校外学习中心所需面对的最后一道防线。

  握有审批、检查之尚方宝剑的省级教育行政部门,对上述情况往往并不能真实了解。省级行政部门对辖下的校外学习中心招生数目的了解,主要来自校外学习中心的上报数目。在多招一个学生就多收一份学费的前提下,校外学习中心在上报时显然具有很大的“灵活性”。而省级教育行政部门一般来说也并不去主动追究。笔者曾于2月19日与某省教育厅相关负责人联系,希望获得该省去年底对省内校外学习中心审核的相关数据,得到的答复是:目前还有6家没有联系上。而根据去年9月高教司的明确要求,这项工作整体早在去年12月31日之前就应当完成。很难相信,他们在履行检查职责时,会获得这些校外学习中心的真实信息。

  同时也不乏有些地方的教育行政部门明明已知出了问题,但却睁一只眼闭一只眼。对此,记者听到的解释或者说观点是:政府当前应该大力支持远程教育事业的发展,应该给予校外学习中心一定的自主权;同时,由于各项通知和文件中对现有问题的具体处理办法没有明确规定,“关”、“停”、“并”等一些管理权力并没有得到很实在的确认,操作起来有一定困难。于是,不少问题就被当作“发展中的问题”而搁置起来。

  于是地方教育行政部门这道“最后的防线”也往往形同虚设,呈现在校外学习中心面前的,是一片不设防的土地。

  与这个问题有联系的另一现象,是“地方保护主义”。某重点大学网络教育学院在全国招生都只以成本价收取学费,而在西部招生时,所收学费更是远低于成本价。在市场中,像这样做亏本买卖的商家,向来是被视为扰乱市场秩序的恶性竞争者,在市场气息浓厚的远程教育领域也如是。该大学网络教育学院在全国不少省份受到了抵制,如被故意推迟其校外学习中心的审批,甚至个别县市的教育行政部门向本地教师公开宣称“不承认远程教育的毕业文凭”,原因是这些地方自己的试点高校也在发展远程教育。而有的地方则是为了保护当地的函授教育。网络教育学院绕过地方教育行政部门私自设点的现象颇为严重,不少就是出于这一原因。而无备案的校外学习中心在招生考试等方面可以拥有更多“自由度”,也埋下了日后出事的种子。

  去年9月在北京召开的研讨会上,云南省教育厅代表反映,有网络教育学院绕过该省教育行政部门私自设点并最终出现混乱,引起了与会代表的激烈讨论。虽然最终讨论者众口一辞表示“现在没有哪个省、市、自治区的教育行政部门想去卡哪个学校,禁止在当地办教学站”,但是在“属地管理”的水面下,“地方保护主义”的暗流确实存在着,只不过观察者往往更习惯于盯着校外学习中心罢了。

  “三方博弈”制衡

  种种问题聚集在一起,使得远程教育当前的局面看起来相当混乱,以致高教司司长张尧学发出了“十字路口,何去何从”的警告。对此,教育部出台了一系列规范措施。

  去年9月北京的研讨会上,张尧学透露教育部将采取四项措施:规范校外教学点、网络教育实行全国统考、建立网院质量评估体系、引入摘牌制度。四项措施如同几把大剑同时向校外学习中心、网络教育学院开刀。其中第一项措施已经实施,即去年底席卷全国的那场整改风暴。整改的结果,以福建、江苏两个远教相对较发达的省份为例,每省平均拥有一百三十多个校外学习中心,本次各整顿掉十个二十个,虽然实际力度和效果并不完全令人满意,但至少“杀一儆百”的效果是有了。网教统考已成定局,将给校外学习中心僭取的考试“自由”戴上笼头,对此本刊已有专文报道。其它两项也正在紧锣密鼓的筹备之中,它们将迫使网院对下属校外学习中心实行严格的控制。然而,明眼人不难发现,这些措施遗忘了一个角色:地方教育行政部门——对它们的失职或者种种“小算盘”,如何规范?

  在坚持“属地管理”模式的前提下,有专家提出了自己的对策。复旦大学高等教育研究所刘凡丰博士的观点颇具启发意义。他认为,我国远程教育系统缺少合理的权力制衡机制,是当前远程教育发展过程中出现各类问题的根源。他说,目前校外学习中心管理中,教育部所推行的“分权”模式实际是“通知性授权”,随意性较大,而有关责任也不明确,往往最终推来推去还会推到教育部头上来。为此,他建议,要发挥省级人大对本省高等教育发展的主管部门作用。远程教学站点的审批权应当在省级人大,日常业务监督则可归省级教育行政部门负责。省级教育行政部门的权力应该来自该省人大和教育部的共同授权,教育部则可以摆脱日常性事务,更好地发挥战略规划、监督的作用。

  “旧体制在网络时代显现出弊端,远程教育管制就陷入了一时松一时紧的怪圈”,刘凡丰博士说。他建议,要寻求更为根本的解决之道,《高等教育法》就应当作出适当的修改。目前的《高等教育法》,在不少问题上对教育部、省级人大、省级教育行政部门各自的权责规定不明确,需要在这些问题上进行完善。

  根据刘博士的理论,目前校外学习中心总体所处的矛盾格局,在一定程度上是“三方博弈”的格局--学生为一方,试点高校远程教育学院和其下属的校外学习中心为一方,省级教育行政部门为一方。在这个三角之中,起主导作用的是后两方之间的“明争暗斗”,而学生大部分情况下都会成为最终的受害者。上述措施和建议便是旨在遏制和规范强势的两方,保护弱势一方的利益,最终使中国的远教事业能够比较稳健地发展。

  我们盼望着新的监管体制的形成并迅速发挥作用,最终治愈校外学习中心“疯长”之症。

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